Функции руководителей российских регионов все больше становятся символическими
Правительство внесло в Госдуму законопроект об обязательном согласовании с федеральным Минздравом кандидатур на должности глав региональных органов управления здравоохранением. Это право уже было у министерства до 2015 г. Формально требование оформляется через поправки к закону «Об основах охраны здоровья граждан». В пояснительной записке авторы проекта напоминают, что в соответствии со статьей 72 Конституции координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении центра и регионов.
С начала пандемии руководители региональных медицинских ведомств сменились более чем в 20 регионах, нередко новые министры ранее работали чиновниками московских медицинских учреждений. Об этом пишет Vtimes.
Карьеристы и авантюристы
При всей понятной «коронавирусной» мотивации данных изменений они становятся еще одним признаком все большей утраты губернаторами политической и административной самостоятельности — формально же именно на них пытаются возложить символическую ответственность за происходящее. Это сочетание как минимум плохо мотивирует реальных специалистов: идти на расстрельную должность «ответственного за все» при невозможности ни на что влиять могут либо легковесные карьеристы — в надежде что они тут ненадолго и скоро их «заберут в Москву», — либо откровенные авантюристы. Ни те, ни другие ничего хорошего не сулят ни регионам, ни федеральному центру.
Губернаторы во многом перестали быть «хозяевами» собственных администраций, вынужденно работая с отраслевыми «комиссарами», которых им согласовывает то или иное федеральное ведомство. Администрации все чаще перестают быть командами, а напоминают набор плохо связанных с другом другом менеджеров, больше ориентированных на профильных московских начальников. В таких условиях губернатор становится просто клерком, но с политической ответственностью.
Ни милиции, ни прокуратуры
Начиналось все, как водится, постепенно. Первым у губернаторов отобрали право влиять на назначение региональных силовиков. Согласно закону «О милиции», принятому Верховным советом России в 1991 г., главы регионов имели право согласовать назначение начальника УВД с федеральным центром. Применение этого права вызвало несколько скандалов.
К примеру, в 1999 г. мэр Москвы Юрий Лужков не согласился с отставкой начальника ГУВД Москвы Николая Куликова и сопротивлялся назначению на эту должность Виктора Швидкина. Конфликт продолжался больше года и закончился компромиссным назначением ранее руководившего УВД Курской области и УВД ЮВАО Владимира Пронина.
В 2001 г. Госдума приняла в закон «О милиции» поправки, которые лишили региональных лидеров права согласовывать назначение начальников УВД. Но право согласования с ними назначений прокуроров, гарантированное Конституцией, у них осталось: прокуроры регионов назначаются генпрокурором по согласованию с соответствующими субъектами (ч. 3 ст. 129 Конституции). Правда, Конституционный суд еще в постановлении от 14 июля 1997 г. указал, что вопросы создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах Федерации, «отнесены к ведению Федерации и не связаны с особенностями субъекта РФ». Так что согласие региона при назначении на должность прокурора приобрело формальный характер, реально прокуроры стали гораздо сильнее связаны с интересами федерального центра, чем руководители органов внутренних дел.
После отмены выборности губернаторов в регионах повсеместно появляются вице-губернаторы, курирующие отношения с силовиками (называются они в регионах по-разному, но смысл должности остается неизменным). У них двоякая роль (и порой сложно оценить, какова она в каждом конкретном случае): от урегулирования отношений администрации и силовиков и согласования решений, до присмотра за деятельностью самой администрации. Обычно это кто-то из бывших руководителей силовых структур региона (УФСБ, УВД, прокурор и т. д.), но бывает и силовик-варяг.
Ни финансов, ни политики
Второй «внутренней вертикалью» внутри исполнительной вертикали — после силовой — стала финансовая. Практикой стало согласование с Минфином назначения руководителя регионального финансового органа. В соответствии со статьей 26.22 закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации», руководитель финансового органа региона назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным правительством.
Практикой стало и согласование с администрацией президента назначения и профильного вице-губернатора (или иного чиновника, в зависимости от структуры администрации региона) по внутренней политике, и даже закрепленных за регионом политтехнологов. Это настолько не скрывается, что особенности подобных распределений технологов периодически пишет федеральная пресса, а близкие к администрации президента технологи открыто это комментируют.
Демонтаж федерализма
2000–2010 гг. — период постоянно растущей унификации, когда по все более и более частным поводам принимались все новые федеральные нормы, ограничивавшие права регионов в принятии собственных решений и навязывающие единые стандарты. Происходило постоянное усиление централизации во всех сферах политической и экономической жизни, ослабление политической и экономической самостоятельности регионов, называя вещи своими именами — фактический демонтаж федерализма, замена его на политику выстраивания исполнительной и иных замкнутых на федеральный центр вертикалей. Хотя сама власть (особенно в президентство Дмитрия Медведева) и использовала активно модернизационную и иную обновленческую риторику, говоря об образе «желаемого завтра» и тем самым активно стимулируя эффект ожиданий перемен.
В 2014 г. практику согласования назначений глав профильных региональных ведомств ввел Минпромторг, заключая с региональными властями соглашения (формально эта процедура допускается, но она не обязательна). В конце 2018 г. правительство предписало губернаторам согласовывать с Рослесхозом (находится в ведении Минприроды) кандидатов на должность регионального министра природных ресурсов и экологии. В мае 2020 г. Госдума наделила Министерство просвещения правом согласовывать региональных руководителей сферы образования, а сами региональные министры получили право согласовывать аналогичных чиновников городского и районного уровня. Минюст получил право согласовывать региональных руководителей управлений ЗАГС. Все эти поправки всегда обосновывались необходимостью усиления контроля за качеством деятельности ведомств и повышением их эффективности. Как влияет на качество управления полный отрыв чиновников от интересов и особенностей территории, где они работают, похоже, никого не интересует.
Аналогичная система есть сейчас практически в любых профильных ведомствах. К примеру, в 2017 г. главой госкомитета по транспорту и дорожному хозяйству Башкортостана назначили 33-летнего уроженца Кумертау Тимура Мухаметьянова, возглавлявшего отдел международных организаций, транспортной политики и регионального сотрудничества в департаменте международного сотрудничества Минтранса. После отставки его предшественника СМИ открыто писали, что «обсуждалось, что Минтранс предложит на это место своего человека», в частности, упоминался Сергей Плеханов, работавший заместителем гендиректора АНО «Дирекция Московского транспортного узла». Однако он не прошел согласование.
Ближний круг губернаторов в результате почти повсеместно сузился до руководителей своих аппаратов, помощников и секретарей.
Сами губернаторы — люди не местные
Картину усугубляет фактический состав губернаторского корпуса. В кадровом подборе большую роль сыграл личный фактор: пока первым заместителем руководителя администрации президента был выходец из Саратова Вячеслав Володин (с января 2012 г. по сентябрь 2016 г.), число назначенцев на посты губернаторов из местных кадров было максимальным с момента введения назначений в начале 2005 года. Наоборот, эпоха Кириенко (который сменил Володина в 2016 г.) сопровождалась и беспрецедентно массовой кампанией замены губернаторов в 2016–2020 гг. Новыми назначенцами стали преимущественно варяги-«технократы». Минимизация личных и иных связей с регионами назначения и, соответственно, «неотягощенность» никакими внутрегиональными обязательствами как политического, так и экономического свойства при реализации федеральной политики, вероятно, были ключевыми соображениями при формировании такой политики.
Вероятно, уверенность, что существующие политические и юридические механизмы позволяют провести через выборы «референдумного» типа практически любого назначенца, в конечном счете привела к тому, что к 2017–2018 гг. игнорирование мнения региональных элит при подборе кадров губернаторов достигло максимума за все время фактических назначений.
Особенностью 1990–2010 гг. было то, что в условиях персонификации российской политики популярность губернатора часто становилась решающим фактором, определяющим голосование в том числе за ту партию, которую он поддерживал. Тому есть множество примеров — от Эдуарда Росселя и Юрия Лужкова до Константина Титова. Но на едином дне голосования в сентябре 2017 г. стала заметна новая тенденция, отчасти противоречащая тому, как раньше голосовали российские регионы: почти исчезла (то есть сохранилась, но незначительно) дифференциация результатов на губернаторских выборах между политическими тяжеловесами с большим публичным опытом и свеженазначенными, прежде почти никому не известными технократами.
К примеру, очень высокие показатели показали новые и. о. губернаторов (Алексей Цыденов в Бурятии; Александр Евстифеев в Марий Эл; Максим Решетников в Пермском крае; Антон Алиханов в Калининградской области; Николай Любимов в Рязанской области), набрав более 80% голосов, несмотря на чужеродность и (или) минимальный опыт в публичной политике. На их фоне бледно выглядел даже такой политический тяжеловес, как белгородский губернатор Евгений Савченко — он набрал «лишь» 69,3%.
Фактически сформировалась ситуация, когда результаты губернаторов лишь в небольшом числе регионов ограничиваются «сопротивлением среды» и почти любой человек, будучи назначенным губернатором, затем с гарантией получает весомую поддержку.
Три четверти — варяги
Подобное существенное снижение фактора личности (деперсонализация выборов, или менеджеризация губернаторов) представляется прямым следствием фактического исчезновения из выборов фактора внутренней электоральной борьбы. Политико-административная система стала воспроизводить сама себя, а те, кто был способен эту борьбу вести (даже в 2012–2015 гг.), были из нее выведены тем или иным способом или утратили мотивацию.
Период, начавшийся с середины 2016 г., в прессе часто именуют политикой назначения «молодых технократов». Не все они были молодыми и не все технократами, а объединяло их скорее слабое отношение к регионам назначения — как, например, яркий политик из Екатеринбурга Александр Бурков уехал в чужой для себя Омск. Всего в 2016–2020 гг. сменилось 70 руководителей в 61 регионе (9 регионов пережили двойную смену власти). Это время не только самой жесткой за всю новейшую российскую историю ротации губернаторов (сопоставимой только с массовой заменой первых секретарей обкомов КПСС после 1985 г. в ходе перестройки), но и самого «антирегионального» подбора кадров: губернаторы стали напоминать менеджеров в командировке.
Если в 2012–2015 гг. из 26 новых назначенных губернаторов (не считая избранного «вопреки» Сергея Левченко в Иркутске) «варягов» было 10 (38%), то в 2016–2020 гг. из 67 назначенных (не считая избранных «вопреки» Владимира Сипягина, Сергея Фургала и Валентина Коновалова) «варягами» были уже 49 (73%).
Сам настойчиво транслируемый термин «технократ» говорит в первую очередь о функциональных задачах выполнения поставленных задач из федерального центра и не предполагает значимой самостоятельной политической роли.
Конфликт чужих с чужими
Часть назначенцев этого периода действительно чистые «технократы», ранее работавшие в разных министерствах или корпорациях. Те, кто не занимался ранее публичной политикой, очевидно, просто не имели возможности сформировать собственные политические команды. Максимум их кадровой опоры — это их бывшие коллеги и сослуживцы, при этом представляющие обычно узковедомственную специализацию и уже по этой причине обычно непригодные для формирования блоков администрации, по иным направлениям. Иногда подобный губернатор приезжает в регион вообще без своей команды и длительное время работает с местными кадрами. С другой стороны, даже при назначении губернаторов с собственным опытом публичной политики их самостоятельность в решении кадровых вопросов, как показывает анализ, оказывалась сильно ограниченной.
Почти все назначенцы 2016–2020 гг. (а также часть назначенцев более раннего периода) были вынуждены либо мириться с сохранением на какой-то период прежней административной команды (из-за рисков утраты контроля) и становиться скорее символическими фигурами, либо формировать сложносоставные администрации, в которых обычно присутствуют технократические команды по отдельным политико-экономическим блокам в виде выходцев из министерств или корпораций, а также группы представителей местных политико-экономических кланов (как правило, после жесткой отставки предшественника). Друг с другом они иногда находятся в сложных, даже конфликтных отношениях.
Такая кадровая политика — отчасти собственный выбор губернатора и следствие самого способа подбирать губернаторов. Но она еще и транслированный из центра стандарт: новым губернаторам фактически не позволено формировать команды только из своих, даже если они есть.
Регионы без головы
Центр как бы побеждает и символически обезглавливает регионы, выполняя свою давнюю мечту. Что же он получает за это?
Губернаторы 1990–2000 гг., при всей их неоднозначности, были в первую очередь политиками. Клиентелы, кумовство, коррупция, несомненно, существовали. Но тогдашние руководители регионов, как правило, хорошо понимали, что для сохранения власти необходимо опираться на неформальные связи и реальную поддержку граждан. Часто эта система действовала наподобие фильма «Крестный отец»: всеобщая круговая порука, сегодня губернатор помогает кому-то, делает одолжение, а завтра попросит об ответной услуге. Подобные губернаторы всегда могли кого-то неформально попросить, и им почти никто не мог отказать. Своих оппонентов часто они стремились не уничтожать до конца, превращая в непримиримых врагов, а кооптировать, давая им «на кормление» какие-то должности и структуры. Подобные схемы работали в том числе и на выборах: чиновники могли идти на нарушения, зная, что система их не бросит.
Нынешняя же «технократическая» власть на этом фоне холодна и эгоистична: она ни с кем делиться не собирается, оппонентов она стремится просто уничтожить, во многом тем самым и рождая новую городскую оппозицию. Именно поэтому она ни слушать никого не хочет, ни просить никого ни о чем большем, чем положено по инструкции.
Контроль без опоры
Для технократа, несомненно, выполнение инструкций из Москвы важнее, чем учет мнения местных элит и населения. Именно поэтому возникают три больших «но».
Во-первых, ему будет сложно опираться на местные элиты в условиях кризиса.
Во-вторых, то же самое касается населения. Не имеющий личного авторитета губернатор плохая опора и плохой коммуникатор при любой сложной ситуации.
В-третьих, странно ожидать внутренней мотивации к реальному развитию территории от человека, который приехал «в командировку», и все знают, что он временно, тут не будет жить ни он сам, ни его дети, ни его внуки, — это знает и он сам, и элиты, и избиратели.
Несет ли технократизм плюсы? Да, несомненно. Улучшается соблюдение различных нормативов и регламентов. Губернатор, приехавший в регион временно, в расчете на продолжение карьеры в федеральном центре, будет стремиться в первую очередь не испортить биографию. По этой причине он вряд ли будет создавать вокруг себя новые кланы и поощрять коррупцию. Известны случаи, как в некоторых регионах местный бизнес неудачно пытался находить подходы к новым губернаторам: назначенец давал понять, что ни в какие неформальные отношения вступать не будет. Получается больше порядка, меньше коррупции, но меньше и шансов на развитие и грамотный ответ в кризисной ситуации.
Однако, если представить ситуацию, что федеральную власть вдруг «тряхнет», то на местах может оказаться просто управленческий вакуум — «технократы» быстро уедут, оставляя административную пустоту. Очевидно, никакой реальной опорой центра на местах они быть не могут. Контроля все больше, а опоры все меньше.
Нельзя без демократии
Где же выход, как расположить губернатора между двух крайностей — более близких к людям автократов и плутократов 1990–2000 гг. и холодных технократов 2010 гг.? Как представляется, он — в развитии демократических процедур и системы сдержек и противовесов, уходе от жестких персонифицированных систем, где вся власть фактически принадлежит одному лицу. Граждане должны иметь возможность избирать действительно своего губернатора, и его должен контролировать избранный этими же гражданами парламент. Задача федерального центра не навязывать территориям своих ставленников, а не допускать злоупотреблений со стороны местных чиновников. Тогда реальную опору будут иметь и сами губернаторы и федеральная власть будет опираться на реальные интересы граждан. Но эта цель имеет значение только для тех, кто думает о будущем. Однако у чиновников думать о будущем не принято, им важно, чтобы их не уволили здесь и сейчас и чтобы внизу была своя собственная вертикаль.
